“这份检察建议我们到底给谁发，哪个行政机关有行政监管职责，是否具备行政诉讼被告主体资格？”“公益受到损害事实是否清楚，取证标准是否严格按照行政诉讼法规定？”“选择哪部法律法规，具体适用哪一条哪一款，可以明确行政机关针对违法事实具有行政监管权、处罚权？”……路过第六检察部的办公室，你可能会听到因为制发检察建议而展开激烈的讨论声。大家各执己见，甚至有时会争执到面红耳赤，但目标只有一个，如何让行政公益诉讼检察建议“掷地有声”？ 

　　法律是寂静的、抽象的，而案件事实是鲜活的、具体的，办案效果又是实在的、可见的。行政公益诉讼检察建议不同于其他业务的检察建议，它是启动行政公益诉讼的必经程序，可以单独运用调查核实权，证据标准要求较高，具有法定性、强制性等特征。针对行政机关违法行为或是不作为而制发的公益诉讼检察建议，到底应该扮演什么样的角色地位，才能真正达到“三个效果”有机统一，是我们争论的起点，也是终点。 

　　有学者曾指出：“在提起行政公益诉讼时，把检察建议作为前置程序，并不意味着检察建议只能作为行政公益诉讼的前置程序存在，检察建议也具有独立的价值。” 对此，我深表赞同。　　　

　　厘清行政公益诉讼检察建议具有法律监督性和诉前程序性的双重性质，是我们在办案实践中必须要把握的前提。行政公益诉讼诉前检察建议是搭建起检察权、行政权与审判权之间的桥梁与纽带。在对行政机关的行政违法行为或者怠于履职的行政不作为进行监督的过程中，要尊重行政机关的首次性判断权、行政自由裁量权，维护检察机关谦抑的司法定位，就应当充分重视诉前检察建议相对独立的法律监督性。因此，检察建议权要审慎运用，做到依法、据理、有节，防止因权力的扩张滥用而损害检察公信力。

 

　　近些年，我们共发出的检察建议620份，其中579份检察建议已经落实整改，治理草原面积8891.41亩，林地面积4709.78亩，挽回了国有财产损失1919.43万元，守护了“头顶上、脚底下、舌尖上”的安全，解决了老百姓“急难愁盼”的实际问题，通过检察建议达到了以最小的司法成本实现最大的社会效果，实现了双赢共赢多赢的司法理念；对其余41份检察建议提出的问题未整改到位的行政单位，我们敢于“找茬”，及时提起公益诉讼，避免了检察建议“不了了之”“落地无声”的问题，有效维护国家和社会公利益。 　

 

　　但是，如何界定行政机关是否依法履职呢？例如在办理保护草原资源专项行动的案件中，行政机关收到我们的检察建议，大多数是回复称已向破坏草原的违法行为人作出了《责令限期拆除违法建筑通知书》《责令恢复草原原状通知书》、《履行责令恢复草原原状崔告书》，这样是否认定履职？当然不。对于行政机关是否依法履职，不能完全以结果为导向，而应从违法行为是否得到有效制止、受到侵害的国家利益或者社会公共利益是否得到有效恢复、行政机关是否穷尽行政手段等方面加以审查判断。要充分考虑客观现实情况，如果行政机关主观上有整改意愿且已穷尽行政手段，但因恢复植被、修复土壤、治理污染等受季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制，无法在检察建议回复期内整改完毕，我们不能直接认定行政机关未依法履行职责。 

　　简而言之，把握双重性质、强调精准监督，是不断提升检察建议监督刚性的有效方式。办案中，我们要形成特有的公益诉讼法律思维，不仅要有赖于自身的法律职业素养，更要在不断解决司法实践难题中汲取检察智慧。 

　　作者简介：

    宿梦莹，毕业于延边大学宪法学与行政法学专业，法学硕士。现就职于白城市人民检察院第六检察部，二级检察官。

2011年参加工作，2017年起从事公益诉讼检察工作。